Portugal, os Estados Unidos e a Guerra Angolana

António Monteiro, Embaixador.

Comunicação apresentada na conferência internacional Portugal, a Europa e os Estados Unidos, Lisboa, Outubro de 2003

03 | Outubro | 2003

1. Rupturas

Novembro de 1975. O Boeing 747 da "Ibéria" ultimava os preparativos para levantar voo de Kinshasa. De repente, apercebi-me de que havia agitação junto à porta que a tripulação do avião se preparava para fechar. Pouco depois, o comandante do avião aproximou-se de mim. Disse-me que as autoridades locais pediam que eu abandonasse definitivamente o avião. Em tom firme, acrescentou que só o faria se quisesse. Olhei para a minha mulher e para a minha filha e ponderei a resposta. Decidi pela positiva, com a condição de elas também ficarem, bem como toda a nossa bagagem, que incluía o próprio carro! À saída, um funcionário zairense que conhecia vagamente limitou-se a esclarecer que eram ordens do Presidente, acabado de chegar do Gabão. Pensei então, como agora, que para a decisão do Presidente Mobutu contribuíra fortemente o parecer da Embaixada americana.

72 horas antes, recebera das mãos do Ministro dos Negócios Estrangeiros do Zaire uma curta comunicação, cortando relações diplomáticas com Portugal. A razão foi-me apenas comunicada verbalmente: as autoridades portuguesas tinham acabado de abandonar Angola e, nesse próprio dia, 11 de Novembro, o MPLA proclamava em Luanda a independência do país. Em vão procurei chamar o Ministro à razão e fazer-lhe ver que se tratava de uma reacção emocional, sobretudo prejudicial para o Zaire e para os angolanos, além de dar um sinal errado para África: Portugal era "punido" quando concluía o ciclo das independências das suas antigas possessões no continente, tanto tempo exigido pela comunidade internacional. Em conformidade com os Acordos do Alvor, Portugal saíra de Angola entregando a soberania ao povo angolano. Não houvera uma transferência de poderes para o MLPA, nem um reconhecimento de qualquer Governo angolano. Bula Mandungu não se demoveu, bloqueado na tese do conluio de forças portuguesas com o MPLA visando a derrota dos dois outros "movimentos de libertação" reconhecidos pela OUA, a FNLA e a UNITA. Saí do seu Gabinete com a nota que determinava também o meu abandono do país, onde, desde 1971, desempenhava funções diplomáticas sob diferentes chapéus. No mesmo dia, os Embaixadores de Cuba e da União Soviética conheciam destino idêntico ao do Encarregado de Negócios de Portugal...

O prazo de três dias que me fora dado decorreu num ápice. A primeira preocupação foi assegurar a defesa dos interesses portugueses, que ficou a cargo do Canadá. As consultas para a escolha deste país e as negociações triangulares com o Zaire nesta matéria ocuparam a maior parte do tempo disponível. O resto foi dedicado à organização da transferência para Lisboa de tudo o que não pudesse ficar em Kinshasa ou ser destruído e aos problemas relacionados com o destino dos restantes funcionários da Embaixada. Por isso, apenas tive discussões mais aprofundadas sobre o assunto com amigos da Embaixada americana. Discordavam da decisão tomada e pareciam surpreendidos com ela. Interrogavam-se, sobretudo, sobre se o Presidente tivera tempo de ponderar a situação, antes de se ausentar do país.

Poucos dias depois da cena imprevista no aeroporto de N’djili - e depois de regularizada de novo a situação na Embaixada, com a substituição da bandeira canadiana pela portuguesa - parti para Lisboa, chamado em serviço. A guerra em Angola estava no auge e começavam a chegar a Kinshasa notícias alarmantes sobre a debandada militar das forças da FLNA, e seus apoiantes, do norte de Angola. Em Lisboa, encontrei o ambiente político e social tenso e preocupante dos dias que antecederam o 25 de Novembro.

Menos de seis meses antes, fora já expulso de Kinshasa. Em Maio, o mesmo Ministro dera-me 24 horas para abandonar o país, na sequência de uma entrevista dada pelo ex-Alto Comissário para Angola, Almirante Rosa Coutinho, considerada pelo Governo zairense como insultuosa para com o seu Presidente. Voltara, contudo, ao meu posto, três semanas depois, conforme acordado num encontro entre os Ministros dos Negócios Estrangeiros dos dois países (Melo Antunes, do lado português). Dessa vez, creio, não houve qualquer intervenção americana, até porque o meu regresso coincidiu com a expulsão do Embaixador americano, acusado de dirigir uma conspiração da CIA visando o derrube do regime do General Mobutu... Esse foi então o ponto mais baixo das relações entre os dois países, tradicionalmente aliados. Culminou um ano de tensão provocado por uma excessiva aproximação do Zaire à China (apesar de se enquadrar na via de abertura de Nixon a Pequim) e, sobretudo, pelo corte de relações com Israel, decisão tomada por Kinshasa na sequência da guerra de Outubro de 1973. Mobutu procurava afirmar a sua estatura política "independente" em África e no Mundo (a "doutrina da autenticidade", simbolizada na alteração do nome do país de Congo para Zaire) e captar apoios financeiros árabes, bem necessários face à queda do preço do cobre e ao desastre económico da "zairinização" decretada em Novembro de 1973.

A evolução dos acontecimentos em Angola obrigou, rapidamente, à reposição da normalidade das relações entre Washington e Kinshasa. O reforço do poderio militar do MPLA, intensificado a partir dos Acordos do Alvor graças ao apoio soviético, traduzira-se na expulsão de Luanda da FNLA e da UNITA (Julho de 1975). O golpe foi sobretudo duro para Holden Roberto que até aí confiava na superioridade militar do seu movimento, apoiado pelo Zaire e por forças dissidentes do MPLA. A UNITA jogara sempre numa outra perspectiva: a das eleições prometidas pelo Alvor, que esperava possibilitassem à sua base de apoio ovimbundu conceder-lhe uma significativa fatia do poder, que a sua componente militar estava longe de poder assegurar-lhe. O resultado da luta em Luanda, porém, liquidou na prática a esperança eleitoral e a execução do acordado no Algarve. O Governo quadripartido de transição esboroou-se e Portugal era, na realidade, uma mera potência administrante formal, incapaz de gerir a cada vez mais acentuada internacionalização do conflito. É preciso não esquecer que a prioridade em Portugal foi, ao longo de 1975, assegurar a própria existência de um regime democrático no país...

A importância do controlo exclusivo da capital de Angola pelo MPLA, a poucos meses da data acordada para a independência do território, levou a Administração Ford a aumentar substancialmente a ajuda "encoberta" à FNLA. Começou igualmente, embora em menor escala, a conceder apoio financeiro à UNITA. Kinshasa era o centro das operações e o Zaire instrumental para o êxito de uma estratégia que visava declaradamente conter o avanço comunista na África Austral. Havia também interesses económicos directos ou indirectos para ambos os países em Cabinda, onde a "Cabinda Gulf" detinha a exploração do petróleo.

As reviravoltas da evolução política pós-revolucionária em Portugal inviabilizaram qualquer cooperação sistemática entre Lisboa e Washington em matéria de descolonização. Os sectores politicamente influentes em Portugal, quer no MFA, quer nos partidos políticos, dividiram-se em Angola entre os três movimentos de libertação, segundo as suas preferências ideológicas e o seu alinhamento com um ou outro dos blocos antagonistas. A história do relacionamento luso-americano em relação a África também não era confortável, embora o tempo tivesse amenizado o confronto da época Kennedy-Salazar. Em 1970, um estudo do National Security Council sobre a África Austral excluía peremptoriamente a possibilidade de um colapso português em África. Em Dezembro de 1973, Henry Kissinger escolhera Lisboa como primeira etapa de um périplo, que incluiu Madrid e Paris, de agradecimento pelo apoio prestado durante a guerra israelo-árabe desse ano. Mas a tradição anti-colonialista americana excluía manifestações públicas de cooperação de política africana entre os dois países. Além disso, discretamente, Washington mantinha a tradição de um apoio limitado à FNLA de Holden Roberto, a partir de Kinshasa. Em contrapartida Mobutu autorizara, desde 1970, uma presença diplomática portuguesa no seu país que favorecera, entre outros, o desenvolvimento de laços económicos com Angola. Quando o 25 de Abril ocorreu, a situação político-militar em Angola estava, assim, estabilizada, tanto mais que o MPLA, sediado em Brazzaville, ainda se não recompusera do abalo provocado pelas dissidências da chamada "revolta activa" e, sobretudo, da bem mais importante, do ponto de vista militar, "revolta do Leste", chefiada por um chefe carismático como era Daniel Chipenda.

Na primeira fase do período pós revolucionário em Portugal ainda ocorreu a mais séria tentativa política de encaminhar a independência de Angola num sentido pró-americano. Em Setembro de 1974, o então Presidente português, António Spínola, encontrou-se secretamente no Sal com o seu homólogo do Zaire. O objectivo, desejado por Washington, de afastar da futura liderança de uma Angola independente as forças pró-soviéticas do MPLA, gorou-se, porém, logo a seguir com a demissão do Presidente português.

Um ano depois, Washington debatia-se com um dilema quase insolúvel: como conciliar a vontade de impedir uma vitória soviética e (ainda por cima) cubana em Angola, com a imprescindibilidade de uma aliança, mesmo que não declarada, com a África do Sul, único apoio regional que poderia fazer inclinar a balança militar a seu favor. A Administração Ford não foi capaz de o resolver. O colapso no Vietname, a desmoralização do "Watergate" e a oposição interna conservadora contra a política preconizada por Nixon, são geralmente tidos como determinantes na incapacidade americana de contrariar a "ousadia" soviético-cubana em Angola. A impotência portuguesa como potência administrante e a fragilidade inesperada das forças militares da FNLA e do Zaire - não obstante serem treinadas por chineses - acentuavam ainda as dificuldades da gestão americana do "dossier". A intervenção sul-africana - ironicamente o único factor de sucesso relativo no terreno - acabou igualmente por exacerbar as oposições internas americanas e por alienar o apoio inicial maioritário da África negra independente a uma solução respeitadora dos acordos firmados. Consciente da debilidade da situação americana e dos seus aliados, o Presidente Ford tentou ainda, no âmbito da política de "détente", que Moscovo concordasse com uma proposta de supressão mútua de apoio aos movimentos que se opunham militarmente em Angola. Brejnev ter-se-ia limitado a responder que o que "estava a acontecer em Angola não era uma guerra civil, mas uma intervenção militar estrangeira directa, em particular por parte da África do Sul...".

Garantida a posse de Luanda, o MPLA e as forças de apoio cubanas rapidamente avançaram em todas as direcções. No Norte, obrigaram à fuga da FNLA e aliados para o Zaire. No Sul, limitaram-se a aproveitar a retirada sul-africana, decidida depois da adopção pelo Congresso americano da famosa "emenda Clark" que interditou qualquer apoio a movimentos angolanos. Estrategicamente, Pretória reservou a protecção da fronteira angolana com o Sudoeste Africano e dos seus interesses nessa área, nomeadamente a barragem do Calueque construída em território angolano.

A vitória militar foi acompanhada de sucessos políticos. Inicialmente relutante, a OUA reconheceu em Fevereiro de 1976 o Governo do MPLA, consagrando a aceitação internacional da República Popular de Angola. A tentativa da coligação anti-MPLA de estabelecer um Governo alternativo da "República Democrática de Angola", com sede no Huambo, desfez-se com a retirada sul-africana e não obteve apoio de nenhum país. Portugal acabou também, em Fevereiro de 1976, por reconhecer o Governo do MPLA, tal como Mobutu o fez pragmaticamente, embora no seu caso sem abertura recíproca de Embaixadas. Washington optou pelo não reconhecimento, atitude que manteria por longos anos. A presença cubana em Angola constituiu a motivação principal de uma política utilitária gerida em função dos interesses económicos americanos em Angola, nomeadamente a exploração do petróleo de Cabinda. 

2. Namíbia

Os anos seguintes nada trouxeram de relevo ao relacionamento luso-americano no que respeita a Angola. Concluída a descolonização portuguesa com um salto qualitativo inquestionável da influência comunista em África, as atenções concentraram-se na resolução dos três conflitos remanescentes na África Austral, decorrentes da declaração unilateral de independência da minoria branca na Rodésia do Sul; da "ocupação colonial" do Sudoeste Africano (Namíbia) pela África do Sul e da política de "apartheid" vigente neste último país. Os dirigentes das potências ocidentais perceberam que teriam de agir se quisessem evitar ser confrontados com soluções como a que acabara por prevalecer em Angola. Na ONU, sede da questão namibiana, decidiram em 1977 constituir um "Grupo de Contacto" com os chamados Países da Linha da Frente (incluindo Angola e Moçambique) e a África do Sul. Dele faziam parte os países ocidentais nessa altura presentes no Conselho de Segurança: além dos permanentes (Estados Unidos, França e Reino Unido), a Alemanha e o Canadá. Portugal entraria no Conselho, pela primeira vez, no ano seguinte, tendo assim falhado por pouco uma participação mais activa na gestão de um dossier que se prolongaria até final da década seguinte. Logo nesse ano (em 1978), o "Grupo de Contacto" obteve um grande sucesso diplomático: a aprovação da resolução 435, contendo um plano para a independência da Namíbia, aceite, em princípio, por todos os intervenientes. Em paralelo, o (então) novo Governo britânico de Margaret Thatcher agarrava o dossier rodesiano, mediando as negociações que conduziram ao acordo do ano seguinte. Só não havia qualquer movimento positivo no "dossier" do "apartheid", intensificando-se a pressão internacional para a imposição de novas sanções a Pretória, para além do embargo de armas já decretado pelo Conselho de Segurança em consequência da crise do Soweto de 1976 e da morte na prisão do dissidente negro Steve Biko em 1977. Essa pressão agravava o temor do regime sul-africano por soluções que permitissem na Namíbia o acesso ao poder de um movimentos considerado pró-marxista, como era o caso da SWAPO. A vitória clara da ZANU nas eleições de 1980, assegurando ao primeiro (e até agora único) Presidente do Zimbabwe e inimigo acérrimo de Pretória, Robert Mugabe, um poder quase sem oposição, mais reforçou a linha dura do regime sul-africano. Concentrada, assim, na questão da Namíbia, a diplomacia ocidental, até ao início da década de 80, pouco se ocupou directamente da problemática interna angolana, não obstante o impacto do "golpe nitista" e a morte do primeiro Presidente, Agostinho Neto. Em Portugal, por seu lado, o peso de Angola e os traumas da forma como decorreu a sua descolonização iam-lhe dando contornos de questão interna. O relacionamento bilateral entre os Governos dos dois países tornou-se persistentemente complicado e difícil de gerir. A instabilidade governativa em Portugal também não autorizava planeamentos de gestão estratégica a longo prazo. Essas dificuldades reflectem-se no modo como políticos e intelectuais americanos, tanto de esquerda como conservadores, olham a diplomacia portuguesa nesse período. A descrição de Chester Crocker em "High Noon in Southern Africa" constitui, talvez, uma boa súmula desses pontos de vista: "Portugal did not know how to redeem itself and set down a valid basis for productive post colonial relations. Having left a power vacuum and helped MPLA to fill it, Lisbon sought to co-exist with the unhappy results, seizing opportunities for its firms and nationals when they emerged". E mais adiante: "As time passed and the Portuguese Communist Party passed gradually into political oblivion, the government of Lisbon was torn between exploiting its "family" ties to the MPLA and its disgust with Luanda’s feckless subservience to Cuban and Soviet pressures. It was not until 1990, in fact, that Portugal was able to mount a coherent Angolan strategy aimed at ending the continuing civil war…" 

3. "Linkage"

Ronald Reagan chegou ao poder nos Estados Unidos rejeitando a doutrina Brejnev da irreversibilidade dos ganhos soviéticos e afirmando a convicção de que o comunismo podia ser derrotado e não apenas contido. Henry Kissinger presta-lhe homenagem em "Diplomacy" dizendo que pôs em prática uma doutrina de política externa com uma grande coerência e um poder intelectual considerável. Considera como elemento essencial dessa estratégia a ajuda "ao inimigo dos nossos inimigos" (helping the enemy of one’s enemy), uma visão, assegura, que Richelieu teria aprovado do fundo do coração. Durante a campanha eleitoral, prometeu ajudar a UNITA e o seu líder, Jonas Savimbi, que resistiam em Angola à ofensiva governamental, em contraste com a FNLA, que se desintegrara praticamente depois da normalização das relações entre Kinshasa e Luanda. Mas a sua Administração não rompeu totalmente com a política anterior para a África Austral. O tema primordial continuou a ser como resolver a questão da Namíbia e lidar com o "apartheid" sul-africano. Só que Angola passou a constar expressamente do mapa estratégico, com a introdução do que ficou conhecido como o "linkage" entre a saída sul-africana da Namíbia e a retirada das forças cubanas de Angola. Não foi fácil arquitectar essa estratégia diplomática, de "constructive engagement", expressão retirada de uma intervenção do seu mais importante artífice, Chester Crocker, principal responsável directo para os assuntos africanos durante os oito anos da Presidência Reagan. À sua esquerda, agitaram-se os que consideravam a resolução 435 intocável e a introdução de novos elementos como uma forma de reconhecimento do reforço da política tradicional americana de oposição a sanções económicas generalizadas contra a África do Sul. À sua direita, a ala conservadora via nos contactos directos com Luanda uma ameaça ao apoio nascente (e crescente) à UNITA e uma porta aberta para um acomodamento que, a prazo, poderia colocar a própria África do Sul sob influência marxista. Crocker conseguiu, contudo, levar a bom porto a sua política regional para a África Austral. Como afirma, deixou sempre bem claro que o plano de retirada cubana, no mínimo, nunca poderia pôr a UNITA em perigo e que o alinhamento firme de Washington com aquele movimento e a simpatia generalizada de que ele gozava na América nunca permitiriam uma reviravolta, isto é, o apoio ao MPLA no conflito interno. Por outro lado, Crocker e a sua equipa procuraram não marginalizar nas negociações os aliados ocidentais, nomeadamente os parceiros do Grupo de Contacto. Não era esse, contudo, o sentimento prevalecente na Administração, como ele próprio refere: "I found remarkably little awareness of the fact that the leader of the West must do more than take decisions unilaterally and inform our allies after the fact".

Como é tradicional, o Reino Unido foi sempre o mais aliado dos países aliados aos Estados Unidos, nesta como noutras questões. A Embaixada britânica em Luanda constituiu, durante o longo processo de negociações sobre a Namíbia, um canal privilegiado de comunicação entre americanos e angolanos. (Quando anos depois fui colocado em Angola para acompanhar a execução dos Acordos de Paz para Angola de 1991 pude pessoalmente confirmar a importância que a missão diplomática inglesa, extremamente eficaz e competente, ainda tinha para Washington). Quanto a Portugal, a sua visibilidade era escassa. A ajuda americana à UNITA facilitou a este movimento ir alargando o seu leque de simpatizantes em Portugal. Lisboa transformou-se num centro importante das suas actividades e propaganda. Só que a constituição de um "lobby" poderoso e influente favorável à UNITA se tornou um elemento contencioso no já complexo relacionamento diplomático bilateral luso-angolano. A contribuição portuguesa resumiu-se a um constante, embora discreto, apoio à mediação americana. Na primeira fase das negociações sobre a Namíbia (até 1984), o facto mais relevante foi, talvez, o pedido de Schultz ao Ministro dos Negócios Estrangeiros do 2° Governo Balsemão, Vasco Futscher Pereira, para que intercedesse junto de Cabo Verde no sentido de este se disponibilizar para acolher conversações directas entre a África do Sul e Angola, com a participação americana. Cabo Verde viria, de facto, a ser cenário de numerosos e importantes encontros ao longo dos anos que lhe deram uma quota-parte de relevo no sucesso final da questão da Namíbia. Há também períodos de suspeita americana em relação a Lisboa, talvez explicáveis pelo ambiente de depressão decorrente da ausência de concretização das perspectivas prometedoras registadas na primeira fase das negociações. Comentando o fracasso de uma sua visita a Luanda, em Julho de 1987, Crocker afirma: "The Angolans were facing external pressure to rebuff us. Moreover, they were focusing on their dry season military offensive and on aggressively wooing European officials and lenders to help share up their collapsed economy. The French and Portuguese were falling all over themselves to explore Angolan commercial opportunities". Washington, entretanto, ia acenando com diversos incentivos a Luanda. Primeiro, com a promessa do estabelecimento em Luanda de um escritório de ligação (liaison office) logo que estivesse bem encaminhado um acordo que incluísse a retirada cubana do país. Depois, com a aprovação de um crédito de elevado montante do "Export-Import Bank" solicitado pela Gulf Oil e pela Sonangol com vista à expansão da exploração e produção do petróleo off-shore. Finalmente, e mais importante, com um plano, aprovado por Reagan, para quando se aprovasse o calendário da retirada cubana, se iniciasse a sua concretização e se fixasse uma data para a execução da resolução 435, que incluía: o reconhecimento do Governo de Angola; um encontro entre o Presidente Eduardo dos Santos e o Vice-Presidente George Bush; um convite a Savimbi para lhe ser comunicada em Washington a disponibilidade americana de mediar uma reconciliação política negociada entre as duas partes; e a abertura de Embaixadas bilaterais em ambas as capitais.

Compreende-se, por isso, a perplexidade americana face à lentidão e aos sucessivos adiamentos de uma resposta positiva do Governo angolano, mesmo depois de Fidel Castro começar a dar sinais, ele próprio, de querer negociar directamente a saída das suas tropas de Angola. A reeleição do Presidente Reagan ocorreu num período de estagnação das conversações sobre a Namíbia. A nova Administração, remodelada, preservou o Secretário de Estado Schultz e, no Departamento de Estado, a equipa dirigente dos Assuntos Africanos. Não houve, em consequência, alteração da visão estratégica para a África Austral, mas meras adaptações tácticas que contaram com dois elementos de pressão: a decisão de Washington de aplicar sanções económicas parciais à África do Sul, sancionando as violentas reacções de Pretória à luta anti-apartheid e a ausência de progressos quanto à Namíbia; e o reforço da ajuda à UNITA, facilitado pela revogação definitiva da "emenda Clark". Foi neste contexto que Moscovo encorajou, na estação seca de 1987, uma operação militar de grande envergadura para eliminar a UNITA no Sudeste angolano. O seu insucesso coincidiu com o recomeço das negociações e com um inesperado encontro bilateral entre Luanda e Pretória, em Brazzaville, que desagradou a americanos e russos, desconfiados, respectivamente, das manobras divisionistas sul-africanas e da imprevisibilidade dos angolanos. Decidiram, em consequência, aprofundar o assunto num encontro, escolhendo Lisboa para o local da sua realização. Portugal era assim, pela primeira vez, colocado expressamente no mapa das negociações sobre a Namíbia, testemunhando um dos indícios do fim da Guerra-Fria. Para Chester Crocker, "os portugueses tinham, felizmente, começado a descobrir o seu sentido de responsabilidade para os assuntos angolanos há muito perdido" ("Happily, the Portuguese had begun to discover their long-lost sense of responsability for matters in Angola"). Era o início de uma colaboração que iria marcar os anos seguintes das relações bilaterais luso-americanas. 

4. Bicesse

Se o primeiro Governo Cavaco Silva procurara já definir com maior rigor e sentido prático o relacionamento de Estado a Estado com as ex-colónias africanas, coube ao segundo, maioritário e com uma perspectiva de acção a longo prazo, lançar as bases de uma estratégia definida em função das especificidades de cada um daqueles países. No caso de Angola, não era possível ignorar o óbvio: resolvida a questão da Namíbia, acabar com o conflito interno tornar-se-ia uma das prioridades internacionais para a África Austral (Moçambique também aí figurava, com características bem diferenciadas). À frente dos Assuntos Africanos no Ministério dos Negócios Estrangeiros, José Manuel Durão Barroso empenhou-se rapidamente no estudo das oportunidades da intervenção política portuguesa. A questão da Namíbia teve o seu "happy ending" em Dezembro de 1988, com a assinatura dos Acordos quadripartidos de Nova Iorque. Os contactos sobre África, particularmente sobre Angola, entre Portugal e os Estados Unidos, tinham-se, entretanto, vindo a consolidar com base na confiança mútua. Crocker escreveria mais tarde: "Barroso had impressed me as a political engaged and skilled diplomat". Mas a primeira tentativa de conciliar os adversários políticos angolanos foi de iniciativa africana. Em Junho de 1989, o Presidente do Zaire promoveu a "Declaração de Gbadolite", anunciando o cessar-fogo e a reconciliação política em Angola. Selada por um aperto de mão mediático entre Eduardo dos Santos e Savimbi perante 19 líderes africanos, a iniciativa valeu créditos a Mobutu na deslocação que pouco tempo depois efectuou a Washington. Protagonistas do encontro diriam mais tarde que o Chefe de Estado zairense dissera a cada parte o que ela queria ouvir. Na realidade, não havia acordo e a consequência foi uma nova ofensiva militar de Luanda contra a UNITA que resistiu, uma vez mais, com o apoio assumido sul-africano e americano. Tratou-se, também, da última tentativa de afirmação militar soviética em África, cujo império se começara a esboroar. Kissinger afirmaria que no seu processo de expansão, baseado na convicção de que, historicamente, a correlação de forças se inclinaria a seu favor, a União Soviética descobriu que as realidades geopolíticas se aplicam tanto às sociedades comunistas como às capitalistas. Mas diversamente do que aconteceu na América, a expansão soviética conduziu, não a uma catarse, mas à desintegração.

Presente nas celebrações da independência da Namíbia, em Março de 1990, o Secretário de Estado português, Durão Barroso, tinha luz verde do Primeiro-Ministro para afirmar a disponibilidade portuguesa na questão angolana. Washington reconheceria que "...nenhum país estava mais bem colocado ou tinha incentivos mais fortes do que Portugal para por termo à agonia de 30 anos em Angola". Havia, entretanto, mudado a Administração em Washington no início do ano. O novo Presidente, George Bush, escolhera para a chefia dos Assuntos Africanos Herman ("Hank") Cohen, que fizera já parte da equipa de Chester Crocker (como representante do National Security Council) e reforçaria, ainda mais, a ligação pessoal a Durão Barroso. Pouco depois, o mundo era surpreendido com a notícia de que "os bons ofícios" portugueses tinham promovido secretamente, perto de Évora, o primeiro encontro entre representantes do Governo de Luanda e da UNITA. Longe da precipitação de Gbadolite, abria-se caminho para uma solução negociada duradoura, mas a prazo incerto. Portugal partia de uma posição equilibrada. O Presidente angolano dera a sua anuência ao dirigente português em Windhoek. O líder da UNITA, Jonas Savimbi, havia, por seu lado, efectuado no início do ano uma visita extremamente bem sucedida a Portugal, conseguindo o Governo português ultrapassar reacções iniciais negativas de sectores governamentais angolanos.

As negociações duraram pouco mais de um ano. A cada passo foi necessário abrir brechas no muro de desconfiança que bloqueava as duas partes. As concessões recíprocas exigiam garantias, que, por si só, Portugal não podia assegurar. Após o secretismo do primeiro encontro, Lisboa não hesitou em consultar todos os actores com peso na região e em Angola. Foi ouvindo sobretudo os apoiantes das duas partes no conflito. Destes, os Estados Unidos gozavam de uma posição privilegiada, graças à liderança que haviam assumido nas longas e difíceis negociações sobre a Namíbia. Tornou-se, assim, quase natural uma sua presença mais assídua e permanente à mesa das negociações. Não havia equívocos quanto ao apoio que Washington continuava a dar à UNITA. Essa posição constituía, porém, um incentivo e a garantia de que o movimento presidido por Savimbi necessitava para aceitar a via negocial. Para que a delegação do Governo não sentisse que o prato pendia para o lado oposto, a União Soviética foi também convidada a actuar como observador no processo. As conversações adquiriram assim um carácter pentapartido. O diálogo directo entre os dois rivais angolanos passou a ser abertamente mediado por Portugal, com a assistência das (ainda) duas superpotências. Este formato revelou-se extremamente eficaz. Embora a própria evolução política em Moscovo, ao longo do período de negociações, condicionasse, compreensivelmente, o papel russo, ele foi um factor de equilíbrio, com reflexos positivos. Quando da assinatura dos Acordos de Paz em Lisboa, a 31 de Maio de 1991, os Ministros dos Negócios Estrangeiros dos dois países, James Baker e Aleksandr Bessmertnykh, declararam o fim da Guerra-Fria em África. A colaboração entre Lisboa e Washington havia sido e continuaria constante, leal e sem ambiguidades. Teve o seu auge numa fase de impasse entre os dois interlocutores angolanos, no final de 1990, ultrapassada num encontro a cinco em Washington que facilitou a concordância sobre alguns conceitos base a desenvolver nas rondas subsequentes. A pressão final feita sobre os angolanos foi um risco calculado: uma maratona negocial na Escola de Hotelaria de Bicesse, no Estoril, numa altura em que a UNITA aumentava a sua pressão militar no terreno. A aposta foi ganha. Ao fim de um mês, os acordos estavam rubricados e haviam sido finalizadas as consultas para a inclusão de três novos actores. Em primeiro lugar, as Nações Unidas, encarregues da verificação do futuro cessar-fogo e do apoio ao processo eleitoral que levaria o país à democracia; e o Reino Unido e a França, chamados a ajudar Portugal na formação das novas Forças Armadas angolanas. A 15 de Maio, o cessar-fogo começou, como previsto, a ser cumprido e, na véspera da cerimónia da sua assinatura em Lisboa, o Conselho de Segurança endossou os Acordos de Paz, estabelecendo a UNAVEM II por um período de 17 meses (resolução 696). Alguns dias antes, as últimas tropas cubanas tinham retirado de Angola, antecipando em cinco meses a data prevista nos Acordos de Nova Iorque sobre a Namíbia. Tudo se conjugava para crer que se havia chegado ao fim de uma era. Chester Crocker descreve, a este propósito, a conversa que teve com Durão Barroso durante o jantar que o Presidente da República Mário Soares ofereceu no Palácio de Queluz para celebrar a assinatura dos Acordos: "We quickly agreed that Africa had its own rhythms as well. In several of the smaller Portuguese-speaking states new forces of democratization had appeared, replacing single-party regime with democratic ones. Across the continent, incumbents were under mounting pressure to open the political process and promise free elections. This process reflected deep seated African aspirations, as well as the fresh opportunity created by growing reluctance of outside powers to continue to support for dubious incumbents. Africa’s dictators and autocrats had lost their freedom of manoeuver". 

5. Esperança

Recordo que, antes de partir para Angola como Chefe da Missão Temporária junto da Comissão Conjunta Político-Militar (CCPM) estabelecida pelos Acordos de Paz, entreguei um memorando ao Secretário de Estado Durão Barroso. O ponto alto da mediação portuguesa ocorrera com a assinatura dos Acordos. Para a frente ficava a incógnita da sua aplicação no terreno. Os escolhos eram muitos e as dúvidas pertinentes. Claro que havia a esperança do cumprimento do acordado. Mas isso só podia ser garantido pelas duas partes angolanas. Era, aliás, a base da arquitectura delineada em Bicesse. A responsabilidade da execução dos compromissos livremente assumidos repousava sobre os angolanos. Os observadores (Estados Unidos, Rússia e Portugal) ajudariam e aconselhariam; as Nações Unidas eram convidadas a verificar o respeito do cessar-fogo e apoiariam a abertura ao multipartidarismo e às eleições; França e Reino Unido contribuiriam, com Portugal, para a difícil tarefa da integração das duas forças militares numas únicas Forças Armadas angolanas. O poder decisório era exclusivo das duas partes contratantes, que tinham de agir em consenso. Reconhecendo o seu papel tradicional de apoiantes de cada uma das partes, os Estados Unidos e a União Soviética concordavam em pôr termo ao fornecimento de material letal às forças angolanas e em encorajar outros países a fazerem o mesmo (a chamada "opção triplo zero"). A criação da CCPM obedecia a estes princípios. Criava-se um órgão em Luanda, para funcionar até ao fim do processo eleitoral, que poderia facilitar a resolução das disputas entre angolanos e, eventualmente, arbitrar se nenhuma das partes vetasse esse "papel mediador". A especificidade da posição americana levara à decisão de estabelecer missões diplomáticas temporárias em Luanda, com a função exclusiva de trabalharem para o processo de paz. Washington, contrariamente a algumas expectativas governamentais, deixara claro que só reconheceria o Governo angolano após a realização de eleições. Para que pudesse abrir de imediato uma missão em Angola, criava-se uma organização de carácter internacional cujos membros negociariam com o Governo angolano os estatutos das respectivas missões, numa base de igualdade. Portugal e a União Soviética mantiveram, assim, as suas Embaixadas bilaterais, estabelecendo em paralelo estruturas diplomáticas de apoio ao processo de paz. A situação interna na União Soviética não permitia ao seu Governo um envolvimento em Angola como no passado. Escassos meses depois dos Acordos, o império soviético ruía e a nova Rússia começava ela própria a enterrar a herança da saga comunista. Era a vitória do sistema ocidental, da democracia representativa e da economia de mercado. Esses eram valores em que o Governo de Luanda também agora apostava e para os quais carecia de apoio não só de Lisboa, como dos próprios americanos. Já à UNITA interessava mais capitalizar a tradicional aliança com Washington, mantendo bem nítida a diferença entre a sua longa autoproclamada luta pelos ideais democráticos em Angola e a defesa "a outrance" dos privilégios de partido único de que (até aí) usufruía o MPLA. À partida, parecia provável uma certa tensão, e até competição, entre portugueses e americanos. Assim aconteceria se meros interesses ou posições nacionais se sobrepusessem ao objectivo comum de ajudar a lançar as bases da paz, democracia e desenvolvimento em Angola. Mas não foi o caso. O respeito mútuo pelo contexto em que cada um actuava foi para isso essencial. Acresce que, quando localmente as coisas se complicavam, o que aconteceu frequentemente, a CCPM encontrou na "troika" política a assistência e o impulso necessários para continuar a caminhada em direcção às eleições. Lisboa e Washington mantiveram sempre estreitos contactos aos níveis adequados, com Moscovo a acompanhar, às vezes com sacrifício, os exercícios de pressão política necessários. A maioria das vezes, estes consistiram na deslocação a Angola de Durão Barroso, "Hank" Cohen e Karasin. A sólida relação entre os dois primeiros foi o cimento de uma coesão que se prolongaria no tempo.

O bom entendimento político entre as duas capitais teve plena expressão no "upgrading" do papel das Nações Unidas em Angola. O estatuído nos Acordos de Paz ficou muito aquém do peso que elas vieram a adquirir. Durante as negociações em Bicesse foram comunicados aos interlocutores os limites do apoio que a Organização se dispunha a conceder. É indiscutível que em Nova Iorque os decisores procuraram definir uma operação de baixo custo. Em parte por razões políticas: restrições "de soberania" do lado governamental; convicção de que o clima de fim da Guerra-Fria era uma condicionante favorável ao bom comportamento das forças em confronto; confiança no empenho total da UNITA em eleições livres e internacionalmente verificáveis; bom andamento da retirada das forças estrangeiras dos países da região, em paralelo com o sucesso da independência da Namíbia e das boas perspectivas de evolução do "apartheid" na África do Sul. Mas sobretudo (o que é uma constante) por razões financeiras. A queda dos blocos deixava antever a multiplicação de potenciais operações de paz e, por outro lado, Angola era (e é) vista como um país rico que devia começar a gerir melhor os seus recursos e a pagar os custos da reconciliação interna. Em finais de 91, o "fato onusino" parecia demasiado apertado, devendo pensar-se em alargá-lo. Foi o salto qualitativo (e escassamente quantitativo) para a designação de um Representante Especial do Secretário-Geral da ONU em Angola. As dificuldades do calendário e do planeamento eleitoral que a CCPM constatava aconselhavam a que fosse dada maior importância ao processo de verificação e acompanhamento do recenseamento e do acto eleitoral e mais peso político à avalização dos resultados finais. Tanto Lisboa como Washington (neste caso com a influência decisiva da sua crescente afirmação como "primus inter pares" dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança), saudaram com efusão a escolha que Boutros Ghali fez para o lugar: Margaret Anstee uma das "estrelas" dos quadros da ONU, de nacionalidade britânica. A sua chegada a Luanda, em Fevereiro de 1992, deu um novo impulso aos trabalhos da CCPM e, sobretudo, abriu perspectivas de desenvolvimentos positivos em matéria eleitoral. Mas desde o início, Margaret Anstee debateu-se com o problema do mandato das Nações Unidas estabelecido nos Acordos, escasso para tudo o que se lhe pedia. Não se podiam modificar os Acordos, pelo que teria de se ir, como foi feito, pela via de uma "interpretação extensiva" mais bem adaptada às competências que exercia. Mais grave ainda era o problema dos recursos à sua disposição. O que a levou a desabafar: "pediram-me que pilotasse um Boeing 747 mas deram-me gasolina apenas para um DC-3". A "troika", tanto localmente como através dos seus responsáveis a nível político, nunca regateou apoio à sua actuação, particularmente coordenado no que diz respeito à parceria bilateral luso-americana. Mas não se podia substituir nem às partes, nem ao Conselho de Segurança.

A decisão americana de manter ajuda financeira à UNITA no período intercalar até às eleições nunca foi posta em causa. Havia, aliás, consciência da importância que esse apoio revestia para a transformação do movimento, da importante "máquina de guerra" que constituía, em verdadeiro partido político. As críticas vieram, maioritariamente, de sectores que procuravam eles próprios encontrar espaço e apoios para poderem apresentar-se ao voto popular. Movimentos políticos de longa tradição, como a FNLA, e novas formações impulsionadas pelo clima de abertura democrática procuravam afirmar a sua existência e chegar ao contacto com potenciais eleitores. A sua frustração foi compreensível. O Governo geria os recursos do país que controlava e a UNITA gozava de fortes apoios internacionais. Os dois detinham em exclusivo o poder militar. A esperança da desmilitarização do país, prometida pelos Acordos, ia-se esfumando à medida que o tempo passava. As eleições eram o objectivo e a "tábua de salvação" do projectado Estado democrático. Mas não havia campo de manobra para "terceiras vias". Os antigos beligerantes impunham o seu peso interno e a principal preocupação internacional era a de evitar o regresso ao uso da força. Governo e UNITA concentravam, cada vez mais, a atenção, os cuidados e as preocupações do país e do estrangeiro. A violência verbal entre os dois adversários foi sempre uma constante. E a violência física foi aumentando de intensidade, embora sem pôr em causa o cessar-fogo. Marcada a data das eleições legislativas e presidenciais, em simultâneo, e no prazo mais curto, como desejado pela UNITA, só este dossier conheceu progressos tranquilizadores. Em todos os outros domínios registaram-se atrasos. A grande incógnita residia no elemento força. Praticamente em vésperas do acto eleitoral, as Forças Armadas angolanas não passavam de um esboço e cada parte mantinha intacta a sua componente militar. A UNITA parecia até mais operacional, estendendo, a par da campanha política legítima, a sua presença militar à maior parte do território. Actos de violência iam-se verificando um pouco por todo o lado e aumentavam as zonas de tensão. Só uma pressão política conjugada levou finalmente a um encontro, em princípios de Setembro, entre o Presidente Eduardo dos Santos e o líder da UNITA. Dele saiu a decisão de desmantelar, no decurso dos vinte dias seguintes, os exércitos respectivos, deixando em campo apenas o projecto em embrião das Forças Armadas Angolanas (FAA), consideradas como símbolo da unidade nacional. Estas boas notícias não acalmaram os receios da "troika" e das Nações Unidas, alimentados pelos incidentes que eclodiam um pouco por todo o lado. Restava a ilusão da aceitação dos resultados eleitorais. 

6. Recusa

No dia 3 de Outubro de 1992, uma inesperada mensagem do líder da UNITA à Nação angolana desencadeou a acusação de fraude eleitoral. Decorria ainda a contagem dos votos e três dias antes os observadores internacionais às eleições haviam salientado o êxito do recenseamento eleitoral e a extraordinária percentagem dos que ocorreram às urnas, em clima de total normalidade. A tensão subiu nos dias seguintes. Savimbi desapareceu de Luanda e os seus generais abandonaram as FAA. As reuniões da CCPM transformaram-se em sessões de agressão verbal mútua e, em todo o país, a UNITA desenvolveu acções violentas de ocupação de municípios. Confortado com indícios que apontavam para maiorias claras a seu favor, o Governo mostrava-se cauteloso e concordava em dar tempo para a busca de soluções que contivessem a ameaça de regresso à guerra por parte da UNITA. Em Luanda, multiplicaram-se os enviados especiais. Uma missão do Conselho de Segurança e o Ministro sul-africano dos Negócios Estrangeiros, "Pik" Botha suscitaram expectativas especiais (uma missão anunciada da OUA acabou por não se concretizar). Nada alterou a situação que se agravava continuamente. Os enviados do Conselho de Segurança, apesar de uma unanimidade formal, dividiram-se na apreciação pessoal em função dos alinhamentos tradicionais. O comportamento errático de "Pik" Botha agravou a perturbação reinante. Numa primeira fase, tentou dar consistência à tese de fraude, sustentando a invalidação das eleições e promovendo a ideia de um Governo interino de unidade nacional. Depois evoluiu para principal "conselheiro" de Savimbi, intermediando a ideia de um seu encontro com Eduardo dos Santos e atacando o comportamento da delegação da UNITA em Luanda, nomeadamente do seu chefe, Salupeto Pena. Os resultados oficiais foram anunciados finalmente por Margaret Anstee a 17 de Outubro: o MPLA ganhara uma maioria absoluta com 53,7 por cento dos votos, obtendo a UNITA 34,1; Eduardo dos Santos obtinha 49,5 por cento dos votos contra 40 de Savimbi. Neste último caso, fora interrompida uma recontagem de votos que poderia dar uma vitória pírrica ao Presidente angolano e alimentar uma nova vaga de acusações de fraude. A hipótese de uma segunda volta para a eleição presidencial foi também considerada como um eventual elemento útil para encorajar uma mudança de atitude por parte da UNITA. Dois dias depois, a "troika" política desembarcou em Luanda, deslocando-se depois ao Huambo para se avistar com Savimbi. Quando partiu, o balanço era negativo: o apelo à razão naufragara na onda de agressividade e violência. Essa constatação não significava, porém, uma desistência. Pelo contrário, Durão Barroso e "Hank" Cohen deixaram bem clara a decisão da "troika" se não demitir do seu papel moderador em Angola, apoiando a ONU e a sua decisão de legitimar as eleições realizadas, considerando-as "generally free and fair". A CCPM prosseguia assim a sua missão, num clima emocional e improdutivo, em que se agitava o fantasma de uma situação de "winner takes all". A força militar da UNITA impunha-se progressivamente em várias partes do país. No final do mês, a tensão explodia em Luanda, com as consequências trágicas conhecidas.  

7. Partilha

A generalização da luta armada não impediu que continuassem as iniciativas de, pelo menos, um regresso cessar-fogo. Margaret Anstee juntou de novo os angolanos e os observadores em conversações, primeiro no próprio país (Namibe) e depois fora dele (Addis-Abeba). Sem resultados. A"troika" também não ficou parada. Com base em contactos entre os portugueses e os americanos, desenvolveu a definição de uma plataforma conciliadora baseada no conceito da partilha do poder ("power sharing"). À UNITA e ao seu líder seriam reconhecidos um verdadeiro estatuto de oposição e uma presença efectiva em órgãos de poder, a nível local e nacional, desde que aceitassem a legitimidade do governo e os resultados eleitorais (independentemente da realização da segunda volta das eleições presidenciais). As novas propostas da "troika" tomaram consistência numa reunião em Lisboa (Fevereiro de 93), já com a presença do encarregado dos assuntos africanos no Departamento de Estado da nova Administração Clinton, George Moose. Do lado português, ocorrera, no final de 92, a passagem de Durão Barroso para Ministro dos Negócios Estrangeiros.

O esforço derradeiro de conciliação nesta fase foi feito em Abidjan. A escolha do local das negociações era em si mesmo uma garantia para a UNITA: estava-se em território de um dos seus mais fiéis e importantes apoiantes. Em Angola, a ocupação do território pelas suas forças ultrapassava os dois terços, incluindo zonas diamantíferas de rendimento imediato. A nova Administração americana procurara, também, incutir-lhe uma maior confiança, expondo num encontro bilateral detalhadamente o pensamento da "troika" e o sentido das suas propostas. Só estava fora de causa a renegociação, mesmo que parcial, dos Acordos de Paz e a anulação das eleições. Mas os angolanos tinham terreno livre para concordar sobre novos conceitos e precisões em matéria de reconciliação nacional e de composição e funcionamento das instituições democráticas. As negociações, conduzidas por Margaret Anstee, levaram à quase completa aceitação mútua de um Protocolo adicional aos Acordos. A unidade de pontos de vista da "troika", particularmente do binómio luso-americano, bem como o sólido apoio do Governo da Costa do Marfim, foram determinantes para ajudar a ONU a ultrapassar sucessivos impasses. Concessões finais da parte de Luanda não encontraram, porém, eco no Huambo. A recusa final de acordo foi comunicada pelo Chefe da delegação da UNITA, Jorge Valentim, depois de uma conversa telefónica com o seu Presidente. As razões desta posição relativamente ao projecto apresentado, globalmente favorável aos interesses de uma UNITA que havia perdido as eleições, não são facilmente descortináveis. Margaret Anstee em "Orphan of the Cold War", menciona duas possibilidades: o enfraquecimento da sua posição mediadora na sequência da divulgação da intenção do Secretário-Geral de a substituir eventualmente por Sérgio Vieira de Mello (o que estava, de facto, na calha, mas era suposto ser secreto, e só não aconteceu por Savimbi ter recusado aceitar "um brasileiro"); e o reconhecimento do Governo de Angola por Washington, já na recta final das negociações de Abidjan. Não parecem razões suficientes. O líder da UNITA tinha há muito conhecimento de que haveria uma rotação no cargo de Representante Especial do Secretário-Geral (e ele próprio pedira a substituição de Margaret Anstee). E a oportunidade da decisão de Clinton tinha sobretudo a ver com a mecânica interna da sua génese, que Savimbi bem conhecia, além de não constituir surpresa, dado tratar-se de uma consequência lógica dos compromissos americanos face a Angola. Quanto muito poderia até tê-lo incentivado a reflectir sobre as novas circunstâncias e desafios que se colocavam a si próprio e ao movimento que dirigia. O dirigente máximo da UNITA apostaria talvez num cenário possível: a "implosão" do Governo angolano, incapaz de gerir em Luanda a insegurança e empobrecimento generalizados no país e as "conquistas" militares da UNITA que quase só deixaram fora do seu controlo, nessa fase, uma capital vulnerável e a maioria das explorações petrolíferas (embora também pressionadas).

Falhada a abertura ao "power sharing", a "troika" decidiu dar andamento a uma ameaça de medidas desfavoráveis à UNITA, já acenadas depois da sua não comparência à segunda ronda de negociações em Addis-Abeba. Uma reunião em Moscovo, no mês de Julho de 1993, marcou o acordo dos observadores quanto à suspensão da "cláusula de triplo zero" dos acordos de Paz, caso a UNITA não desse mostras de vontade negocial. A intenção era levar a sua Direcção a reconsiderar os perigos de uma opção militar que justificaria o rearmamento das forças governamentais. A ausência da resposta positiva almejada, levou o Conselho de Segurança da ONU a decretar em Setembro o embargo de armas à UNITA, reconhecendo simultaneamente o direito do Governo angolano à legítima defesa. Os termos e "timing" desta decisão foram cuidadosamente ponderados em conjunto, sobretudo por nós e americanos. Estes e russos asseguraram depois o seguimento adequado no Conselho de Segurança. 

8. Sanções

A escolha do substituto de Margaret Anstee parecia corresponder a algumas características do perfil desejado pela UNITA para o lugar: Maître Aliounne Blondin Beye era africano, francófono e originário de uma região onde o movimento gozava de simpatias valiosas. A sua acção impulsionou um novo período de negociações, nas quais contou de novo com a assistência permanente de uma "troika" coesa, em que a parceria luso-americana continuou a funcionar em pleno, mesmo com novos actores no terreno. A sede das negociações mudou-se para Lusaka, tomando como ponto de partida elementos do Protocolo já amplamente debatido em Abidjan. Só muitos meses depois, porém, a mediação pôde anunciar um novo cessar-fogo e um novo acordo político. Ano e meio tinha passado desde Abidjan. Nem o Governo caíra em Luanda, apesar da pressão social, nem a UNITA conseguira prosseguir a conquista de objectivos militares de importância. A prova da recuperação e reorganização das tropas governamentais foi dada poucos dias antes da assinatura do Protocolo de Lusaka em 20 de Novembro de 1994: o Governo reconquistou o Huambo. Perda real e simbólica, esta "humilhação" foi apontada como causa próxima da ausência do líder da UNITA da cerimónia de assinatura do Protocolo. Para muitos observadores, essa ausência – que determinou também que o Presidente Eduardo dos Santos, embora presente com outros Chefes de Estado, delegasse a sua assinatura – era de mau agoiro.

A execução prática do novo Protocolo foi-se protelando no tempo, mas o cessar-fogo oficial resistiu a confrontações e divergências. No início de 1997, Maître Beye debatia-se em Angola, entre outros, com sucessivos atrasos na tomada de posse do "Governo de unidade nacional" (GURN) e na plena assumpção pela UNITA dos 70 lugares que ganhara no Parlamento de Luanda, bem como com a definição de um "estatuto especial" para o Presidente da UNITA. Nesse ano Portugal iniciou um mandato de dois anos como membro não permanente do Conselho de Segurança. Procurou-se, desde logo, valorizar a presença dos três observadores no Conselho de Segurança para se explorarem vias possíveis de apoio aos esforços do Representante Especial. Havia a convicção de que a ausência de guerra em Angola não significava paz. Eram necessários movimentos positivos nas tarefas de reconciliação, dentro do princípio de que os compromissos assumidos em Lusaka tinham de ser cumpridos, tanto legal como politicamente.

A primeira presidência portuguesa do Conselho de Segurança, em Abril desse ano, coincidiu com a tomada de posse do GURN em Luanda. Este sinal positivo, tanto tempo esperado, evitou a concretização imediata da ameaça de novas sanções contra a UNITA, uma questão controversa em Washington e extremamente delicada em Lisboa. Mas sucessivos adiamentos da UNITA no cumprimento dos compromissos relativos à sua total desmilitarização e à extensão da administração do território tornaram inevitável aquela decisão do Conselho. As sanções acabaram por entrar em vigor em Novembro, depois de Jonas Savimbi ter deixado sem resposta o então Representante Permanente americano na ONU, Bill Richardson, que numa deslocação a Angola procurou à última hora obter as respostas positivas exigidas pelo Representante Especial Aliounne Beye (resolução 1127/97).

A aplicação de sanções constitui um meio extremo de levar os visados a cumprir aquilo a que se obrigaram ou a respeitar a legalidade internacional. São também um recurso para evitar a última das vias utilizáveis: o uso da força. No caso da UNITA, ficou bem clara a disponibilidade para o seu levantamento logo que se registassem progressos palpáveis no cumprimento do Protocolo de Lusaka. A atitude do líder da UNITA no período imediato à decisão do Conselho não foi negativa. Considerando-a injusta e ineficaz, pareceu encará-la como uma fatalidade que não afectava a sua convicção de não regresso à guerra. Por outro lado, os desenvolvimentos no Zaire e no Congo-Brazzaville, onde a intervenção angolana se revelara determinante, levavam a "troika" a sensibilizar Luanda para a necessidade da contenção militar do ponto de vista interno. Voltou à primeira linha de prioridades a concretização de um encontro entre Eduardo dos Santos e Jonas Savimbi. Na realidade, pareciam esgotadas as ideias para fazer progredir o processo de paz e agravavam-se os actos de violência, incluindo contra a MONUA (como passara a designar-se a operação das Nações Unidas em Angola, periodicamente renovada). Falhada a concretização de mais um plano de Beye para desbloquear o impasse, ele próprio viria a solicitar a aplicação de sanções adicionais. Estava-se em Junho de 1998, com Portugal então pela segunda vez na Presidência do Conselho de Segurança. Beye convenceu a "troika" e depois o próprio Conselho com o argumento da sua dupla finalidade: demonstrar à UNITA que nada teria a ganhar com o não cumprimento sistemático das suas obrigações e mostrar ao Governo que a sua atitude de contenção era valorizada pela comunidade internacional, dissuadindo-o, assim, de optar pela via armada. A sua morte no final do mês eliminou, talvez, a hipótese de verificar a eficácia das suas ideias. Kofi Annan viria a encontrar as maiores dificuldades para designar o seu sucessor. E quando isso aconteceu, já o regresso à luta armada era quase inevitável. Em 24 de Agosto, um comunicado do Comité Permanente da UNITA anunciava "cessar e ignorar, a partir desta data, toda e qualquer colaboração" com os países da "troika". Poucos dias depois, o Presidente angolano comunicava ao Secretário-Geral e ao Conselho de Segurança a decisão do Governo angolano "de romper definitivamente o diálogo com o Sr. Jonas Savimbi, por este se ter desqualificado com o seu comportamento e práticas como interlocutor do Processo de Paz angolano, colocando-se à margem da Lei". A "troika" reagiu com um encontro dos três responsáveis pelos Negócios Estrangeiros – Madeleine Albright, Igor Ivanov e Jaime Gama – em Nova Iorque, reafirmando a validade dos Acordos de Paz, do Protocolo de Lusaka e das resoluções relevantes do Processo de Paz. Entendeu também enviar uma carta ao líder da UNITA: "Only you can help reverse it (the present precarious situation) by contact President dos Santos urgently to discuss how UNITA can conclude the peace process, and agreeing on immediate steps needed to avert war. This is UNITA’s last opportunity to secure a legitimate and constructive role in the Angolan body politic". Foi mais um apelo que ficou sem resposta. No início de Dezembro, o Governo lançou uma ofensiva militar contra o Andulo e o Bailundo. Constatando a qualidade do armamento de que a UNITA parecia dispor na resistência que ofereceu, o Secretário-Geral Kofi Annan advertiu: "Lidamos com um homem que tem um exército e dinheiro".

A aplicação de sanções à UNITA mereceu críticas de vários quadrantes e não apenas do próprio movimento e dos seus apoiantes. Alguns defendiam que deviam ser mais pesadas e envolver também a criminalização da Direcção da UNITA e, nomeadamente, do seu líder. Muitos mais, contudo, apontavam a sua inutilidade, bem traduzida no facto da UNITA ter podido manter e renovar forças e equipamento militares consideráveis já durante a sua vigência. Na verdade, durante muito tempo, desde a primeira entrada em vigor, em 1993, a sua aplicação não foi observada. O Comité de Sanções praticamente não reuniu até 1998 e só depois iniciou uma certa actividade apoiada pelo Conselho de Segurança, com vista à tomada de decisões sobre as suas violações. Mas sob a Presidência do Canadá (Emb. Robert Fowler), o Comité ampliou a sua acção, focando a atenção nos meios e modos de impedir a neutralização dos objectivos visados pela adopção das medidas punitivas. Progressivamente, as linhas de apoio logístico à UNITA foram sendo pressionadas, diminuindo de operacionalidade e enfrentando novos custos e riscos. Nesta nova fase da luta armada, a UNITA enfrentou um contexto regional e internacional desfavorável como nunca conhecera.  

9. Paz

O recomeço das hostilidades trouxe novos problemas e interrogações à presença das Nações Unidas em Angola. Era óbvia a necessidade da sua recomposição. A componente "operação de paz" deixara de ter condições objectivas de permanência, desde logo porque não havia paz para manter. Mas era essencial para os angolanos que as Nações Unidas não abandonassem Angola. A "troika", em estreito contacto com o Secretariado e o próprio Secretário-Geral, trabalhou activamente para que não houvesse um "lavar de mãos" da comunidade internacional sobre o que se passava em Angola. Recusou sempre aceitar tentativas de declarar caducos ou suspensos os Acordos de Paz e o Protocolo de Lusaka. A presença das Nações Unidas no terreno era essencial para a sua sobrevivência e garantia, também, o acompanhamento da situação interna nos domínios dos direitos humanos e da cada vez mais necessária ajuda humanitária.

O regresso da administração republicana ao poder em Washington não alterou a determinação e orientação que a "troika" vinha imprimindo à sua actividade. Em Fevereiro de 2001, falei pela última vez em nome dos três países observadores numa sessão pública do Conselho de Segurança. Nesse texto, como habitualmente objecto de acordo prévio, respondi à interrogação sobre o porquê da manutenção da "troika" quando o processo de Lusaka estava, no mínimo, estagnado: "A resposta é que os nossos três países passaram mais de uma década a trabalhar em conjunto com as Nações Unidas e o Governo de Angola em busca da paz. Não nos colocamos nós próprios como interlocutores exclusivos da paz, mas (...) oferecemo-nos às partes signatárias de Lusaka e à comunidade internacional como três países com perspectivas únicas sobre Angola. Saudamos o facto do Governo angolano ter renovado a sua adesão ao Protocolo de Lusaka e apelamos à UNITA para depor as armas e retomar o caminho da paz". Acrescentei ainda: "A troika continuará a apoiar o único princípio que pode libertar o povo angolano do flagelo da guerra: a desmilitarização dos partidos políticos em troca da sua total liberdade para competir pelo apoio do povo angolano".

Há muitos anos, Savimbi teria dito em Washington que o conflito de Angola passaria ao próximo século e, possivelmente, perduraria para além da sua própria vida. Só a primeira parte dessa previsão se verificou. O seu desaparecimento em combate em Fevereiro de 2002 abriu caminho para a aceitação por todos os angolanos dos fundamentos da paz e reconciliação nacional há muito traçados. A "troika" esteve presente na rubrica e na assinatura pelo Governo e pela UNITA do "Memorando de entendimento complementar ao Protocolo de Lusaka para a cessação das hostilidades e a resolução das demais questões militares pendentes nos termos do Protocolo de Lusaka". Foi a ocasião para reafirmar que estaria, como sempre esteve, ao lado de Angola "...no processo de reconciliação e reconstrução nacional, na resolução dos graves problemas humanitários que afectam a população angolana, na desminagem, na reintegração social do pessoal desmobilizado e na preparação das futuras eleições gerais". Desde aí Angola continuou no seu caminho para uma paz desejavelmente duradoura. 

10. Parceria

O caso angolano proporcionou ao longo dos últimos anos um forte elo de ligação politica e diplomática entre os Estados Unidos e Portugal. Tal foi benéfico para o relacionamento bilateral e creio também ter contribuído para que os angolanos acreditassem na concretização de um futuro melhor para o país. Essa relação foi caracterizada pela continuidade não só temporal, mas também de orientação estratégica. Embora com adaptações impostas pelas vicissitudes de uma questão tão complexa, Washington manteve uma certa linha lógica de actuação, que nunca foi basicamente posta em causa nas mudanças de administração. O mesmo aconteceu com Portugal. O nosso envolvimento no Processo de Paz resistiu às alterações do Governo em Lisboa e teve sempre como fundamento um compromisso de solidariedade para com o povo angolano.

Entre os dois países foram frequentes pontos de vista iniciais diferentes, análises de situação nem sempre coincidentes e até propostas de acção ou de visão estratégica diversificadas. Isso até foi salutar, e julgo que ambos aprendemos com o outro. É a marca das relações frontais entre aliados, que devem ser francas e libertas tanto de subserviências como de tentações de imposição. O importante foi ter-se chegado, sem quebras de verticalidade, a plataformas comuns de entendimento. A "troika" beneficiou grandemente desse tónus, bem necessário nos momentos em que a União Soviética/Rússia lutou com a primazia natural que teve de dar à sua própria transição do comunismo para uma sociedade aberta e democrática.

O papel motor que a "troika" assumiu junto das Nações Unidas, sobretudo do Secretariado e do Conselho de Segurança, adveio-lhe legitimamente do seu maior conhecimento das realidades do processo angolano. Nenhum outro país investiu, política e diplomaticamente, tanto em Angola, apesar dos riscos envolvidos. Nos períodos de menor actividade ou de estagnação, que ocorreram sobretudo depois do recomeço do conflito armado em Dezembro de 1998, a "troika" opôs-se firmemente à sua dissolução ou eventual substituição por uma estrutura alargada. Não foi uma atitude exclusivista ou monopolizadora: quando Kofi Annan decidiu criar um "grupo de amigos" informal com o objectivo de o aconselhar sobre o conflito angolano, Portugal e os Estados Unidos deram de imediato o seu aval e contributo. Pressionaram também para que a Rússia fosse igualmente ouvida. Mas nunca deixou de ser uma constante convicção de ambos os países que o único quadro legal válido de que se dispunha e a que se poderia recorrer numa futura negociação política (como se veio a verificar em Março de 2002) eram os Acordos de Paz e o Protocolo de Lusaka. Um desvio em relação a qualquer dos elementos destes Acordos poderia ser percebido e explorado como um afastamento da globalidade desse quadro. O futuro revelou o bem fundado da defesa desta visão e da resistência conjunta às tentativas de vários quadrantes de recomeçar todo o processo.

A relação de confiança que o trabalho conjunto sobre Angola cimentou entre os dois países levou também a novas formas de colaboração sobre África em geral, tanto a nível bilateral como multilateral. Ambos os países foram observadores influentes no Processo de Paz de Moçambique. As afinidades que souberam criar constituíram um factor impulsionador da bem sucedida mediação protagonizada pela comunidade de Santo Egídio e do êxito do processo de transição e das eleições moçambicanas. No quadro multilateral, sobretudo nas Nações Unidas, Portugal apoiou os esforços para que Washington atribuísse aos assuntos africanos a prioridade que lhes tem vindo a dar. Na Assembleia-Geral, no Conselho de Segurança ou no ECOSOC aproveitámos os contactos para manter consultas periódicas sobre temas relativos à paz, desenvolvimento durável e abertura democrática do continente. Julgo que temos todo o interesse em prosseguir bilateralmente nessa via, não desperdiçando o capital que herdámos da luta em comum por uma Angola liberta do pesadelo da guerra civil.

Angola será, para os Estados Unidos, cada vez mais um parceiro económico importante em África, com o petróleo como peça central. Luanda procurará também continuar a contar com Washington nas instâncias em que o apoio americano é determinante, como é o caso, desde logo, das instituições financeiras internacionais. O relacionamento luso-angolano tem todo um outro registo, mas convive facilmente com o anterior. Nenhum outro país do mundo desenvolvido compete com Portugal em termos de conhecimento e proximidade com Angola. As afinidades e interesses mútuos são globais, fogem ao condicionamento de crises pontuais e não dependem de ganhos materiais imediatos. Nos próximos anos de reconstrução do país e do seu tecido social, os portugueses, mais do que quaisquer outros, têm condições para olhar Angola como um todo, respondendo a desafios tanto do interior como do litoral. Nos processos de apoio poderemos estabelecer parcerias variáveis, bilaterais ou multilaterais. Com os Estados Unidos, partilhámos em Angola os altos e baixos da busca da paz. Temos agora pela frente a possibilidade de recriarmos conjuntamente formas de cooperação que ajudem os angolanos a construir e a consolidar o Estado de Direito e de progresso a que aspiram.  

Bibliografia resumida:

"Diplomacy", Henry Kissinger (Touchstone Books, Reprint edition Abril 1995)
"The origins of Angolan civil war", Fernando Andresen Guimarães (Palgrave Macmillan, Abril 2001)
"High noon in Southern Africa", Chester Crocker (W.W. Norton & Company; Janeiro 1993)
"Orphan of the Cold War", Margaret Anstee (Palgrave Macmillan, Outubro 1996)

http://www.ipri.pt/artigos/artigo.php?ida=1
http://www.min-nestrangeiros.pt/mne/pessoas/amonteiro.html
http://jpn.icicom.up.pt/2006/01/31/morreu_o_embaixador_monteiro_portugal.html